L’exercice du droit de préemption, outil de maîtrise foncière pour les collectivités publiques, est source d’un important contentieux : près de 40% des décisions font l’objet d’un recours. Pour tenter d’endiguer ce phénomène, une nouvelle réforme est actuellement soumise au Parlement.
 

En matière d’urbanisme, le droit de préemption se définit comme la faculté, pour une personne publique, d’acquérir en priorité, dans certaines zones préalablement délimitées par elle, un bien immobilier mis en vente par une personne privée (physique ou morale), dans le but de réaliser des opérations d’intérêt général. En conséquence, le propriétaire d’un bien grevé d’un droit de préemption n’est pas libre de vendre son bien à l’acquéreur de son choix et aux conditions qu’il souhaite.

En effet, lorsque le propriétaire d’un bien soumis au droit de préemption urbain envisage une vente, il doit notifier à la personne publique titulaire du droit de préemption une déclaration d’intention d’aliéner (DIA), formalité préalable et obligatoire à l’aliénation du bien (article L. 213-2 du Code de l’urbanisme). Il s’agit en réalité d’un formulaire destiné à avertir la personne publique du prix et des conditions de la vente envisagée.

Une fois cette formalité accomplie, l’acte authentique de vente ne pourra intervenir avant la renonciation expresse ou tacite du titulaire du droit de préemption, et ce, à peine de nullité. Par conséquent, une vente qui interviendrait sous condition résolutoire de non-préemption est illégale.
En revanche, il est tout à fait envisageable pour le propriétaire de s’engager par acte sous seing privé à vendre son bien avant le dépôt de la DIA, sous la condition que les bénéficiaires d’un droit de préemption n’exercent pas ce droit.

En vertu des dispositions de l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme, « le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration […] vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. »

Pour autant, par un arrêt remarqué du 5 juillet 2013, le Conseil d’Etat a estimé que la préemption d’un bien plusieurs années après y avoir renoncé est légale.

En l’occurrence, en février 2001, un propriétaire avait adressé à la commune de Fréjus une DIA portant sur la vente d’un appartement et d’une cave dont l’acquéreur était Monsieur B.
La commune n’avait pas souhaité y donner suite et avait donc renoncé à l’acquisition dudit bien.
Or, par la suite, un litige était venu opposer le vendeur à Monsieur A., qui estimait être lié à son égard par un compromis de vente antérieur à celui conclu avec Monsieur B. et valant ainsi vente parfaite.
En 2005, la Cour d’appel avait finalement donné raison à Monsieur A.
Or, préalablement à la signature de la vente avec ce dernier, le notaire avait spontanément notifié une nouvelle DIA à la commune de Fréjus qui avait, contre toute attente, décidé de préempter ledit bien.
Ainsi, l’acquéreur évincé, Monsieur A., voyant à nouveau ses chances d’acquérir le bien disparaitre, alors qu’il avait déjà passé plus de quatre années à faire valoir la préférence de son droit devant le juge judiciaire, avait cette fois-ci contesté la préemption devant le juge administratif, arguant que les conditions de vente étaient strictement les mêmes que celles indiquées dans la première DIA datant de 2001, suite à laquelle la commune avait renoncé à l’acquisition du bien.

Ce n’est pas l’analyse qu’en a fait le Conseil d’Etat, qui estime que « la réception d’une déclaration d’intention d’aliéner ouvre à l’autorité titulaire du droit de préemption mentionné à l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme la possibilité d’exercer légalement ce droit, alors même, sauf lorsque le code de l’urbanisme en dispose autrement, qu’elle aurait renoncé à en faire usage à la réception d’une précédente déclaration d’intention d’aliéner du même propriétaire portant sur la vente du même immeuble aux mêmes conditions ».

Il faut signaler que la commune de Fréjus disposait, à la date de la nouvelle DIA, d’un projet d’intérêt général réel et précis lui permettant de préempter quatre ans plus tard.
Une telle décision ne manquera pas de surprendre dans la mesure où, bien qu’aucune disposition du code de l’urbanisme ne permette de déduire que la renonciation à l’exercice du droit de préemption aurait une durée de validité limitée dans le temps, la vente portait néanmoins sur le même immeuble pour le même prix.
En outre, il est clairement établi par la jurisprudence judiciaire que le vendeur n’est pas tenu de déposer une nouvelle DIA en cas de vente à un autre acquéreur dès lors que le prix et les conditions de l’aliénation projetée ne sont pas modifiés.

A titre d’exemple, la Cour de Cassation a estimé, par un arrêt en date du 25 janvier 2012, que la responsabilité du Notaire n’était pas engagée alors que ce dernier avait estimé inutile de notifier une nouvelle DIA au titulaire du droit de préemption dans le cadre d’une vente à un autre acquéreur dès lors que le prix et les conditions de l’aliénation projetée n’étaient pas modifiées et alors que les seules modifications concernaient notamment les conditions de financement .

La Cour en a jugé de même s’agissant d’un compromis de vente devenu caduc, cette caducité n’ayant « pas d’effet sur la régularité et l’efficacité de la déclaration d’intention d’aliéner » .

Pour en revenir à l’arrêt du 5 juillet 2013, on peut penser qu’en l’occurrence, le vendeur n’était pas tenu de notifier une nouvelle DIA mais qu’à partir du moment où celui-ci a spontanément décidé de le faire, la commune était en droit d’user à nouveau de son droit de préempter le bien.
Cette affaire amène donc à s’interroger sur la nécessité d’une réforme du droit de préemption et sur le besoin de précisions quant à la durée de validité de la renonciation à exercer le droit de préemption et l’obligation, ou non, de déposer une nouvelle DIA en cas de non réalisation de la vente.
Le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dit projet de loi ALUR), déposé en juin 2013 et actuellement en discussion au Sénat après son adoption par l’Assemblée Nationale, vise à accentuer l’effort de construction de logements et tend à moderniser non seulement les procédures mais également les outils d’aménagement, au nombre desquels figure le droit de préemption.

Sur cette dernière procédure, le projet de loi poursuit ainsi deux objectifs : d’une part, un renforcement des droits de préemption, et d’autre part, une amélioration de la sécurité juridique.

A titre d’exemple, il est proposé de modifier l’article L. 213-8 du Code de l’urbanisme de la manière suivante : « Si le propriétaire n’a pas réalisé la vente de son bien sous forme authentique dans le délai de trois ans à compter de la renonciation au droit de préemption, il doit déposer une nouvelle déclaration préalable mentionnée à l’article L. 213-2. ».
Cette nouvelle rédaction aurait pour intérêt, non seulement de sécuriser l’éventuel nouvel acquéreur qui achèterait le bien aux mêmes conditions qu’un acquéreur précédent qui aurait finalement renoncé, mais également le notaire.
Notaire, dont il se pose la question de savoir si, dans notre espèce, la responsabilité peut être engagée pour avoir malencontreusement notifié une seconde DIA alors qu’il n’avait visiblement pas obligation de le faire, mettant ainsi en échec la vente envisagée…

 

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